中共十一届三中全会之后

中共十一届三中全会之后，国家启动经济体制改革，传统的计划经济体制开始在20世纪80年代末向有计划的商品经济转型。待改革开放初见成效，20世纪90年代则又开始向社会主义市场经济过渡。为确保经济体制迅速转型期的有序平稳，以及测量转型期内经济运行状况，1982年《宪法》为审计机关的成立提供了依据，且明确了其职责，即专门对政府的财政收支与国家金融机构、企事业单位的财务收支进行审计监督。中华人民共和国审计署于198 年9月15日成立，作为国务院25个组成部门之一。1985年制定的《国务院关于审计工作的暂行规定》强调了审计署的基本目标，即严肃财经纪律，提高经济效益，加强宏观控制和管理，保证经济体制改革的顺利进行。审计署成立5年后，1988年《审计条例》颁布，审计的对象和目的进一步明确为对国家财政、财务收支的真实、合法、效益。真实与合法排在效益之前，因为严肃财经纪律是宏观调控保障经济体制改革顺利推进的基础和前提。因此，当国家对经济的计划性管控减弱，各经济主体的自主性发展增强之际，政府通过审计加大对经济主体的监管成为必然。而对社会公共资金的收支、流向的监督管理则是重中之重。

随着改革渐入佳境，对公共资金效益的审计则会被日益看重，尤其是当经济转型进入社会主义市场经济阶段，为社会主义市场经济保驾护航的要求指引了审计向着更加注重资产运营效益的方向发展。在审计署成立10年后，1994年《审计法》颁布。该法的出台标志着政府审计已然全面且成熟，审计的原则和内容得到了全面规范。审计的目的不仅注重审计监督的真实性和合规性，而且更加注重经济性和效率性的审计标准，此时审计工作的重心在资产的负债损益。例如，为了与公司法进行协同治理，按照市场经济主体的要求，以管理控制和产出为目标的绩效审计开始在国有资产公司推行。这一审计重心的转变意在促使企业向公司制转型，促使企业建立健全的公司运作模式，确保国有资产在市场经济大潮中实现效益稳定的目标，体现了政府对市场经济主体的现实要求。于是，这一阶段的国家审计除具有此前的认证、评价、执法功能外,逐渐由国家监督职能衍生出了市场经济建设功能。国有企业改制与市场经济改革成功地让审计权限发生了根本性转变。这正说明，作为政府内部监督的审计部门，必然会随着政府职能的转变而发生转变。当然，审计部门被赋予了或转向了市场经济建设功能的同时，便会自觉弱化国家监督职能，其权威性也大打折扣。因此，当面临经济危机时，国家计划性的管控思维便会兴起，审计权的监督职能便会急剧扩张，这在下一任审计署长的任上便呈现了出来。

1998-2007：

国家审计权的强势扩张

在第四任审计长李金华的十年任内，审计法规进行了立改废。1997年《审计法实施条例》颁布，2006年《审计法》修改，为审计署频繁刮起的 审计风暴 提供法律依据。这一时期的审计重点从政府财政、财务收入转向支出，归因于李金华的审计理念。他认为如果以审计财政收入为主，实际上还是站在财政的立场去监督政府，是监督纳税人的。而以支出为主，即站在纳税人的角度去审计政府。这一审计理念在某种程度上与反腐倡廉的立场不谋而合。审计立场的转变和审计风暴的狂刮，与当时金融危机爆发的社会背景紧密相关，经济的泡沫化与 软着陆 的经济期许，迫使中央不得不站在纳税人的视角开始规范政府支出，这在一定程度上确认了当时经济的泡沫化与政府财政支出密切相关。不过，起初注重审计财政收入，也是计划经济当然的思维惯性，这一观念思维的逆转需要契机。

金融危机前后的审计署便承担了这一使命。在此期间，公开而又直接的审计风格问世。1999年审计署提交的审计报告便将锋芒直接对准了财政部、国家税务总局、海关总署等部门，措辞严厉地指出财政部批复预算不及时、动用财政资金办公司，建楼堂馆所等；税务系统虚开增值税发票，截留和侵吞国家税款，造成中央税收损失；海关系统擅自降低税率、违规批准减免税和保税货物监管不严等。同时实行审计结果公告制度，提出了审计作为政府 看门狗 的理论，陆续展开绩效审计、民生审计、金融审计、反腐审计、经济责任审计等与国计民生紧密相关的审计行动，构筑了全方位的纳税人审计体系，沿用至今。这一强硬的审计姿态促使民众开始关注并期待国家审计的深度发力，审计署开始从一个毫不起眼的政府部门一跃成为世人关注的焦点。这在当时纪检监察部门尚未开始展示反腐执纪的铁腕手段和强硬姿态时，作为政府内部财经专项监督的审计署无疑成为反腐的 急先锋 。尽管《审计法实施条例》颁布之时，《行政监察法》亦同时出台，但审计在财经纪律领域率先发力，颇有试水的效果，当时被称为 铁面审计长 的李金华也坦诚 审计风暴 离不开中央支持。当然，审计权毕竟属于行政监察权之内容，其作为 当头炮 ，在行政监察不断完善之际，必然会自主限权，主动让位于监察权。

2008-2017：

国家审计权的自我限缩

审计的先行一步，已将自身定位提高到了国家治理的层面。接任李金华的 同样出身于审计系统，他开始提出 国家审计的免疫系统理论 ，即国家审计应当是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的 免疫系统 ，是国家治理的重要组成部分。该理论试图扭转审计权以往过于主动的公众印象。审计应充当防御性功能，更侧重于被动处理，而不是主动出击。这实际上宣告了在过去十年为应对经济危机，审计权强势扩张的终结。2011年全国审计工作会议曾立场鲜明地强调要严格依法规范审计内容和审计评价，严禁超越职责和权限进行审计和评价，确保经济责任审计结果可信、可靠、可用。此乃审计部门主动限权之例证。

经过十年的努力，审计报告不再抢眼，审计风暴早已停歇，审计所产生的执纪和反腐功效已被纪检监察部门替代，审计权得到了限制，其先锋之功不可磨灭。在中共十八大反腐风暴掀起后，如何重新厘定审计权成为政治改革的又一重点。

2017之后：

国家审计权的功能重置

在完成了审计自我限权的使命之后，审计权开始向司法权转换。出身于司法（检察）系统的 开始执掌审计署。2017年全国审计机关视频会议便强调要积极主动与组织、纪检、司法等部门沟通，发挥监督合力。审计发现的问题要依据有关法律法规、规章制度，认真甄别、准确定性。审计部门已经成功转型为以调查取证来监督 准司法部门 ，或者更确切地说是类公安部门或准检察机构。

以往审计与纪委、检察、监察等机关之间力量分散、职能重叠、边界模糊、标准不一、衔接不畅等，同体监督困难，行政监察乏力。从每年国家审计报告来看，不少披露的违规部门屡审屡犯，甚至边审边犯，违法违规问题年年都有新的变化，令人触目惊心。即便是在审计权全面扩张时期依旧如是，这不仅意味着内部监督的失灵，而且将审计纳入 统一指挥监督体系 成为必要。在 大监察 体制下，要求审计与其他部门通力合作，与中共十九大强调的 构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、司法监督等贯通起来，增强监督合力 完全一致。推行 统一指挥的监督体系 ，有省份已将审计厅人员转隶监察委，审计权在 深化国家监察体制改革 下成为大监察权的当然部分。这是在199 年监察部和中央纪委合署办公实现政府内部监督和党内监督统一的基础上的更进一步。此次政改设立监察委，将监察权从政府剥离，审监合一，审计成了调查取证部门，且能直接而迅速反馈至监察委，实乃惩罚及时性之必要，必将极大提升党纪国法之威严。

（作者为华南理工大学法学院副教授）

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